水利研究 | 对深化水利经济体制机制改革有关问题的思考
添加时间:2024-11-26 08:17:43 作者:王冠军(水利部发展研究中心)
来源:《水利发展研究》2024.10
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摘 要
Part Ⅰ 引言 习近平总书记在作关于《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的说明时强调,“注重发挥经济体制改革牵引作用”。党的二十届三中全会围绕处理好政府和市场关系这个核心问题,对经济体制改革重点领域和关键环节作出系统部署。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确提出,要推进水利等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革、价格改革、工程建设运行管理体制改革,为深化水利经济体制机制改革、进一步推动水利高质量发展指明了方向。本文围绕水利基础设施建设运营管理体制改革、水资源资产产权制度改革、水利投融资体制机制改革以及水利工程水价改革等水利经济领域问题进行初步的思考和分析,提出相关意见建议。 Part Ⅱ 深入推进水利行业市场化改革 习近平总书记在“3·14”重要讲话中指出,坚持政府作用和市场机制“两只手”协同发力;既要使市场在配置资源中起决定性作用,又要更好发挥政府作用;一些带有战略性的能源资源,政府要牢牢掌控,但可以通过市场机制去做。水利在经济社会发展全局中起战略性、基础性、先导性作用,事关国家战略全局、长远发展和人民福祉,公益性突出,长期以来由政府管理主导。随着政府职能优化和市场化进程,水利行业市场机制作用空间不断扩大,政府管理和市场作用进一步融合,呈现不同的经济特性和发展规律,形成自然垄断、市场竞争不同环节的鲜明特征属性。 深化水利行业市场化改革,需要根据水利行业上中下游各环节不同的经济特性和发展规律,科学分区分类、精准改革施策。 第一,强化国家水网骨干工程独立运营的监管。国家水网骨干工程是经济社会发展的重大基础设施,如南水北调、三峡水利枢纽、小浪底水利枢纽等重大水利工程,处于行业中游,具有明显的规模经济和范围经济特性,需要集中建设运营才能更好发挥综合效益,具有自然垄断属性。政府管理不能缺位,应稳妥推进重大水利工程在国家监管下独立运行,完善对运营单位落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任和社会责任、经营范围、运行和交易等方面的监管制度。 第二,深入推进供水、发电及相关设备制造等环节市场化。供水、发电及相关设备制造处于行业上下游,属于竞争性环节,可以有效发挥市场机制作用,实现资源优化配置、高效利用。要稳步推进行政职能与竞争性业务剥离,政府管理不能越位,充分激发各类经营主体活力,确保市场机制在竞争性环节充分发挥作用,拓展市场空间,推动水利行业健康发展。 第三,因地制宜、分区推进。东部地区市场发育水平更高,财政资源更充足,政府管理与市场的契合度更好,可以采取市场导向改革举措;中西部地区市场发育水平不足,财力欠佳,政府管理适应市场机制能力有待提高,需采取更加稳健、以政府管理内部优化为主的过渡性改革举措,积极推进市场化改革。 建立健全现代化水利基础设施建设体制机制,是推进水利基础设施建设市场化改革的关键所在。 第一,健全水利工程建设管理机制。规范水利项目特别是重大水利工程项目法人组建,建立考核评价和激励约束机制,强化政府对项目法人的监督管理;健全水利工程建设质量责任追究制度,支持探索投建运营一体化建设管理模式,因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包(EPC)等模式,实行专业化社会化建设管理。 第二,完善市场主体参与水利建设长效机制。系统梳理并清理涉及不平等对待企业法律法规政策,特别是对民营企业存在歧视的规定,深入破除市场准入壁垒,完善市场准入制度,不定期治理水利建设招投标领域所有制歧视、地方保护等不合理限制,推进水利基础设施建设向各类经营主体公平开放,支持有能力的民营企业参与。 第三,健全水利建设市场信用体系和监管制度。优化完善水利建设市场信用体系,进一步规范水利建设市场经营主体信用信息、信用评价管理,建立以业绩、信用、履约成效为核心的水利建设市场经营主体信用评价制度,促进各类经营主体诚实守信、依法履职。 第四,推进国有水利企业市场化改革。建立水利部门与国有水利企业沟通与协作机制,鼓励和引导国有水利企业纵向贯通水务一体化产业链,横向拓展涉水业务供应链,通过股权投资、特许经营等市场化模式,深入参与水利项目投资、建设等。 深化水管体制改革,应进一步贯彻落实国家深化经济体制改革的相关要求,紧跟国家水网工程建设、数字孪生水利建设的进程,推进水利工程现代化管理。 第一,深化水利工程产权制度改革。根据“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”原则,深化水利工程产权制度改革,推行水利工程确权管理,建立所有权明确、管理权落实、使用权合理的水利工程管理体制。 第二,健全水利工程运行管理机制。健全水利工程运行管护常态化机制,明确大中型水利工程由政府负责运行管护,小型水利工程实行专业化、市场化运行管护模式。积极推进并全面完成水利工程管养分离改革,探索集中管理模式,促进管理专业化、标准化。 第三,健全水利工程安全管理体制机制。健全工程监测体系和安全运行监管体系,完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。强化水库安全管理,加快构建以“四全”管理、“四制(治)”体系、“四预”措施、“四管”工作为核心的现代化管理矩阵,全面提升水库运行管理精准化、信息化、现代化水平。 Part Ⅲ 深化水资源资产产权制度改革 《决定》提出,要“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系,完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度”,对进一步深化自然资源资产产权制度改革、完善生态文明基础体制提出了明确要求。水资源是自然资源的重要组成部分,健全水资源资产产权制度是健全自然资源资产产权制度的关键一环。党的十八大以来,以用水权改革为抓手,在用水权初始分配和市场化交易、水权交易平台建设以及制定相关监管措施标准等方面取得了积极进展。贯彻落实党的二十届三中全会精神,健全水资源资产产权制度和管理制度,应当重点推动建立以水资源所有权、取水权、用水权为核心的“三权分置”权利体系,建立健全相应的管理机制制度。 习近平总书记指出,“我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。”《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)均规定水流属于国家所有,即全民所有,《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)进一步规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”,但如何坚持和发展水资源国家所有权,让所有权人到位尽责、让所有权人权益得到落实,还需要健全完善相关制度设计。 第一,明确水利部、自然资源部分别承担水资源资产所有权人的职责和边界。自然资源资产所有权人的职责包括“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。机构改革后,自然资源部是名义上“统一行使”全民所有自然资源资产所有者职责的部门。但在实际工作中,由于水资源具有流动性、不确定性、多功能性、利害双重性等区别于其他自然资源的特殊属性,水资源资产管理面临复杂的背景与条件,水利部仍承担水量分配、取水许可、水资源费征收管理、水权改革等属于所有权人职责的事项。从符合治水客观规律和实事求是的角度出发,应当在制度上对水利部承担水资源资产所有权人的部分职责予以明确,同时厘清与自然资源部的权责边界,共同履行好所有权人职责。 第二,建立健全所有权委托代理机制制度。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅针对水等8类自然资源资产,部署开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,重点建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制。对于水资源而言,需要进一步明晰在委托代理模式下,自然资源部、水利部等有关国家部门和省、市、县各级政府所承担的委托人、代理人、监管人的权责与工作机制,建构所有权和监管权适当分离、权责边界清晰、调动各方积极性的制度体系。 第三,创新所有权人权益实现机制。一是探索设定水流用益物权体系。在生态文明建设深入推进的背景下,水资源除了使用功能外,其生态功能和经济功能也逐步扩展,应通过相应的用益物权体系及相关金融衍生品体现和实现所有权人权益。研究建立水流用益物权体系,将水流的经济价值依用途进行考量设定,明确水资源使用权、水面养殖(种植)权、水面旅游观光经营权、水面光伏与风能发电经营权等权能并允许抵质押融资。二是探索实施水资源使用权有偿取得。按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念,为形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市场,应当逐步探索实施用水户通过有偿的方式从政府获得水资源使用权,推动水资源资产从“无偿取得、有偿使用”向“有偿取得、有偿使用”转变。宁夏回族自治区在用水权改革中率先探索对工业企业用水权实行有偿取得,发挥市场作用提升行业节水动力。可以充分借鉴宁夏经验,在水资源严重短缺、水资源承载能力有限的地区,优先对公共供水管网内的园区、工业企业等用水大户实行水资源使用权有偿取得。 取水权是《民法典》《水法》明确规定的一种物权类型,其所依据的取水许可制度是水资源管理的基础性制度,有必要予以巩固和强化。 第一,明确取水许可证作为取水权权属凭证的效力。《水法》规定,取用水资源的单位和个人,申请领取取水许可证并缴纳水资源费,取得取水权。取水权是经行政许可而确认的用益物权,取水许可证既是行政许可证,又是水资源使用权凭证。在现行制度下,仍要坚持取水许可证作为取水权权属凭证。当前,河北省信都区、湖北省应城市和浠水县等一些地方开展取水权不动产登记试点,颁发了取水权不动产权证书。这些探索实践法律依据不充分、造成重复登记不符合便民高效原则、容易造成取水许可证、不动产登记证定位不清进而影响部门间协同合作,因此不宜推动开展取水权纳入不动产登记。 第二,严格实施取水许可管理。重点是落实水资源刚性约束制度要求,加强建设项目水资源论证审查,严格核定许可水量,通过信息化、智慧化方式实施取用水监管,通过完善计量监测体系支持取水权交易。 第三,细化丰富取水权权能。一是探索根据取用特点细化取水权权能。取用水户取水用途可分为两种,一种是“只取不用”,包括水库管理单位、灌区管理单位、自来水公司等公共供水单位的取水权,另一种是“既取又用”,包括工业企业等自备水源取用水户的取水权。从权利内容看,前者重点是特许经营性质的权利,后者是物权意义上的权利,因此应进一步研究细分取水权在权能上的区别。二是强化取水权用于抵押、担保债权的实现的制度支持。2021年中共中央、国务院《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出,鼓励企业和个人依法依规开展水权抵押等绿色信贷业务。近年来,浙江、江苏、重庆等多地探索实施“取水贷”“水权贷”,主要以取水权的衍生收益或者取水权与其他权益整合形成的组合收益为抵(质)押物,向金融机构申请融资,一定程度上解决了强化水资源管理所需资金的问题,但同时也面临着依据不足的困境。应当抓紧研究出台相关规范性文件或指引,明确取水权融资操作程序和监管要求,规范取水权融资行为。在条件具备的情况下,推动在《水法》修订中明确取水权经批准可以转让、抵押、作价出资等内容。 党的十八届五中全会首次提出“用水权”概念,当前国家层面政策文件也主要以用水权指代水资源使用权。但水资源所有权、取水权均有明确的法律依据,而用水权则没有,用水权管理制度亟需在现有制度框架内进行实化和创新。 第一,明晰用水权与取水权的关系。用水权强调终端用水户的水资源使用权,在概念上与取水权同属于水资源使用权范畴。水利部、国家发展改革委、财政部《关于推进用水权改革的指导意见》将取水权作为用水权的一种形式。按照“三权分置”改革的思路,纳入取水许可管理的取用水户,依法可以获得取水权。未纳入或者不适宜取水许可管理的取用水户,应当赋予其用水权。取水权和用水权共同构成水资源使用权。 第二,区分不同用水户类型明晰用水权权利内容。基于前述考虑,区分不同用水户类型,用水权可以包括区域水权、灌溉用水户水权、公共供水管网内用户的用水权、再生水等非常规水资源用水权等类型。因此,应当针对不同类型的用水权,分别明确其权利性质、权利内容、取得方式等。 第三,基于权属管理特点明确管理要求。用水权管理应当区别与传统的用水指标管理,以有利于水资源节约集约利用、有利于支撑高质量发展为原则,充分保障权利人的权利与权益,更多发挥市场机制在水资源配置中的作用,并与取水权管理做好衔接。例如,对于获得用水权的公共供水管网内工业用水户和灌区内农业用水户,一方面明确其在一定的保证率下获得用水保障的权利,另一方面允许其对通过节水改造、技术改进等方式节约或者结余的用水权进行市场化交易。 Part Ⅳ 深化水利投融资体制机制改革 国家水网作为一类“网络型”结构的基础设施系统体系,其投资规模总量、投资周期以及投资回报等都远远超过单体工程的规模,应进一步发挥好中央预算内投资引导带动作用,建立政府投资支持长效机制。 第一,切实用好超长期特别国债、专项债。超长期特别国债的使用管理方式与国家水网建设投资规模大、初期财务收益低、投资回收期长的特点较为契合,做好前期工作和项目储备,提高项目成熟度,有利于保障国债项目工程建设有序推进。充分利用地方政府专项债券融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等优势,通过“专项债+市场化融资”等方式,吸引金融机构、民营资本参与水利基础设施建设。 第二,统筹整合涉水相关财政资金。建立相关部门协商工作机制,将省级统筹的地方水利建设基金及国土整治、农业综合开发、退耕还林等其他预算内涉水财政专项资金,统筹安排、整合运用,形成更大的资金合力。 第三,健全政金企合作机制。加强政府部门、金融机构、央企国企民企方面的沟通交流,搭建政金企交流平台,主动谋划并搭建水利融资需求水网重点工程项目库,互通项目融资需求、相关信贷政策、水利项目等情况,畅通政金企项目融资机制。加强项目顶层设计谋划和融资方案设计,提升项目融资能力,不断加大金融支持水利基础设施建设力度。 水利行业上下游生产、销售、输配水等环节,属于竞争性领域,特别是具有供水、发电等效益的工程项目,应向市场公平开放,积极推动各类经营主体参与建设和运营。2023年,全国落实水利建设投资超1.2万亿元,其中地方政府专项债券、金融信贷、社会资本5451亿元,占总规模的44.5%,已初步形成各类经营主体共同参与的水利投融资格局。应进一步完善激发社会资本投资活力和促进投资落地的有效机制,推动形成市场主导的有效投资内生增长机制。 第一,加大各类经营主体投资参与力度。加大水利项目推介力度,积极引导央企国企投资参与水利项目。最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)水利项目。市场化程度较高、公共属性较弱的水利项目,应鼓励由有能力的民营企业独资或控股。 第二,规范推进政府和社会资本合作(PPP)新机制。鼓励社会资本以特许经营形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。持续面向民间资本挖掘、推介优质项目,支持社会资本加大对设备更新等投资力度,持续拓宽投资空间,让民间投资“有的选”,也能“投得好”。水利部门应会同相关部门,研究通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性,主要包括适当延长特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。此外,完善相关优惠政策,按照有关法律法规通过投资补助、运营补贴、金融支持、税费优惠、以奖代补等方式保障社会资本主体获得合理收益,解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题。 水利基础设施建设具有显著生态效益,对于生态环境保护、绿色转型发展具有重要意义。应大力利用政策性、开发性、商业性金融支持政策,用足用好延长贷款期限、降低贷款利率、降低资本金比例要求等金融支持水利优惠政策。 第一,利用好绿色信贷政策。当前,绿色信贷覆盖面不断扩大,自然保护、生态修复、污染防治、灾害防控和节能环保服务项目贷款额度占比持续加大。对于具有碳汇能力且符合要求的水土保持、节水产业、绿色水电、抽水蓄能、污水处理、再生水回用等涉水绿色项目,应更充分地利用现行政策,申请绿色信贷支持。 第二,争取发行绿色债券。现行政策允许企业在偿债保障措施完善的情况下使用不超过50%的债券募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金,允许主体信用评级AA+且运营情况较好的发行主体使用募集资金置换由在建绿色项目产生的高成本债务,这一定程度上可减轻企业偿债压力。水利领域要进一步挖掘符合绿色债券支持范围的项目,在满足企业债券发行的基本条件下,优先考虑发行绿色债券。目前,国家层面正鼓励相关金融机构以绿色指数为基础开发公募、私募基金等绿色金融产品,水利领域应继续挖掘、谋划符合条件的项目。 第三,积极争取各类绿色发展基金支持。支持在节水产业、水污染防治等绿色产业中引入社会资本,鼓励将节水减排降碳、环保和其他绿色项目与各种相关高收益项目打捆,建立公共物品性质的绿色服务收费机制。推动完善水利绿色项目PPP等相关法规规章,鼓励各地出台更加具有操作性的实施细则。 2024年初国务院印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》(国办发〔2023〕47号文),要求天津、内蒙、辽宁等12个债务较高省份除供水、供暖、供电等基本民生工程外,省部级或市一级2024年不得出现新开工项目,12个高风险债务省份,要全面暂缓基建项目。水利建设资金需求大、融资任务较重,在地方政府财政紧张、传统融资渠道和工具已经不能满足需求的背景下,必须继续创新融资模式,拓宽资金来源渠道。 第一,探索“水利工程+”投融资新模式。对具有城乡供水、水力发电、文化旅游等经营功能的水利项目,探索通过合理确定水价、电价和开发经营权等方式取得投资回报。对缺乏经营功能的防洪治理、水生态修复、灌溉等公益性或准公益性水利工程,鼓励各地通过整合、优化等方式,将工程与土地开发、新能源开发利用、文化旅游、水产养殖、灌区“旱改水”等进行多形态、多业态组合,吸引社会投资,反哺水利工程建设。 第二,探索水安全保障导向的开发(WOD)模式。WOD(Water-Oriented Development)模式是以“水为导向”的区域综合开发模式,其概念来源于目前在城市基础设施开发建设中的“X+OD”(X-Oriented Development)模式。该模式将水利项目与关联产业项目交由一个市场主体整体实施,打包为一个整体项目,统一规划设计、融资、施工、运营,并在项目内部建立产业开发收益反哺水利建设投入的良性机制,有助于破解水利项目融资面临的现金流不足、合格抵(质)押品缺乏等突出瓶颈制约,不失为一种拓宽融资渠道的可行路径。水库修复治理、水土保持与修复、废污水处理等水生态修复项目,水利项目+涉水产业链延伸项目以及流域综合治理+片区综合开发类项目,均可通过WOD模式实施。目前,重庆、浙江、山东等省份已启动相关政策研究,并进入试点项目探索阶段。 Part V 深化水利工程水价改革 第一,进一步发挥市场机制作用。水资源是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素,水的承载空间决定了经济社会的发展空间,经济社会高质量发展离不开水资源支撑和保障。当前水利工程水价以政府定价为主,政府作用强、市场机制弱,亟待理清政府与市场边界,实现两手协同发力。应综合考虑生产成本、社会可承受能力等因素,理顺价格关系,增强价格弹性,健全以市场定价为主导、政府定价为补充的水价形成机制,激发社会资本参与水利工程建设和运营的积极性,提高水资源的配置效率。 第二,推动不同供水环节价格改革。进一步提高水利工程供水环节管理颗粒度,深入分析供水全过程涉及的垄断环节和竞争性环节。把政府定价严格限定在自然垄断经营、重要公用事业等必要范围,防止政府对价格形成不当干预。放开供水竞争性环节,推动市场化改革,提高供水经营效率。 第三,建立健全“准许成本加合理收益”定价机制。《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》(以下简称《两个办法》),于2023年4月1日起正式实施,明确了价格制定、调整的原则和方法。通过“准许成本加合理收益”的定价方式,区分政府资本和社会资本分别确定不同的准许收益率,向社会资本释放政策信号,稳定了社会资本投入收益预期,鼓励和吸引社会资本参与水利工程建设和运营。从保障用水户权益方面,明确综合考虑农业、非农业用水状况和用户承受能力等,国务院价格主管部门制定供农业用水和非农业用水价格,同时对政府补助或者社会无偿投入的资产计提的折旧进行冲减,降低用户负担。从保障水利工程充分发挥效益方面,通过存量工程激励约束并重,新建工程前置协商,签订框架协议约定准许收益率等关键参数取值、两部制水价设置等,确保水利工程供水生产能力与经济社会发展相适应。 当前各级水行政主管部门会同相关部门深入落实《国家水网建设规划纲要》。随着国家水网加快建设,水利行业已实现以南水北调工程为代表的干线水网独立建设运营,水利工程网络型基础设施特点越发明显,水利工程供水已经逐步由单一工程供水转变为水网供水系统,水利工程水价改革已从单一工程“一事一议”向水网工程综合定价转变。 第一,健全完善水网工程供水定价机制。水网工程中输配水环节属自然垄断环节,上网环节和终端环节属于水利工程供水上下游的生产、销售、运输服务、制造等环节,属竞争性环节。推进水网工程水价区分自然垄断环节与竞争性环节实施分类改革,管住中间、放开两端,探索将现有供水按照上网环节、水网输配水环节及终端环节实施差别化定价政策。 第二,加强水网输配水(自然垄断环节)水价监管。对水网输配水(自然垄断环节)水价加强政府监管,按照“准许成本加合理收益”定价方式,在强化供水成本约束同时,保障输配水环节合理收益,确保供水经营者具备独立运营的能力。严格按照国家水价政策实行价格公示制度,向社会公开供水价格。 第三,推进水利工程上网水价、终端水价(竞争性环节)市场化定价。借鉴其他行业定价经验,对标电力和油气行业,区分工程供水环节,合理确定定价方式。按照竞争有序、协商定价总体原则,将上网环节和终端环节作为竞争性环节进一步放开交由市场形成价格,激发各类经营主体活力,更好发挥市场机制作用。 第四,健全完善水网工程水价配套政策。水网工程水价改革是一项系统性工作,是从水利工程上网(原水)到水网输配水,再到终端用水户的供水全链条价格改革,既有工程上网水价和终端水价单一定价,又有水网输配水在受水区综合定价,涉及成本监审、综合定价、水费收缴、收入分配、财政补贴、价格联动等多项机制。需要针对水网输配水成本监审和综合定价、水网工程水费收缴和收入分配、区域用户承受能力和财政精准补贴、水价联动和动态调整等重点内容开展研究,完善相关配套政策。