学习贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路系列文章 |建立水资源刚性约束制度的几点思考
添加时间:2024-03-18 08:28:03 作者:吴强(水利部发展研究中心),刘汗
来源:《水利发展研究》2024.03
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前 言
Part Ⅰ 建立水资源刚性约束制度的重大意义 建立水资源刚性约束制度,是贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神的具体实践,准确把握了新老水问题相互交织、特别是新问题越来越突出的水安全形势,集约节约利用水平与生态文明建设和高质量发展的需求还存在一定差距,需要实事求是、与时俱进不断适应治水矛盾的新变化,强化水资源刚性约束作用,有效规范水资源节约、保护、开发、利用秩序,促进经济社会发展转型,走高质量发展道路。 建立水资源刚性约束制度,要站在保障国家水安全战略和全局的高度,充分认识治水的复杂性、艰巨性和长期性,着力破解影响我国水安全的新老水问题。制度导向上突出节水优先,通过法律制度层面的刚性约束,促进节约用水;制度设计上考虑空间均衡,基于区域水资源条件、治水问题的差异性,实现因区约束、因情施策;制度措施上坚持系统治理,全方位、全链条规范全社会用水行为,系统性解决新老水问题;制度实施中强化两手发力,通过政府“刚性有为”的用水行为规范,促进“多元有效”的水市场交易。 新阶段水利高质量发展的总体目标是全面提升国家水安全保障能力。人多水少、水资源时空分布不均的基本国情水情,决定了新时期治水兴水任务的艰巨性,只有建立一系列水资源管理硬指标、硬措施、硬制度,才能将总量有限的、供需不平衡、不匹配的水资源管严、管细、管实,全方位提升新阶段我国水安全保障能力,积极应对全球气候变化带来的诸多严峻挑战,有力、有效支撑经济社会高质量发展。一定程度上,支撑经济社会高质量发展要求越高,水安全保障难度就越大,水资源管理制度约束力度就要越严。 实行最严格水资源管理制度,划定用水总量、用水效率和水功能区达标“三条红线”,建立了从宏观到微观的水资源管控体系,实现了从资源管理向社会管理的初步转变。建立水资源刚性约束制度,着眼于新时代治水肩负的新使命新任务,要求以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,更加强调从改变自然、征服自然转向调整人的不良习惯、纠正人的错误行为,意味着水资源社会管理关系的深刻调整和历史性变革。与实施最严格水资源管理制度既一脉相承,又凝练升华。 Part Ⅱ 建立水资源刚性约束制度的内涵要义 制度指的是遵守的规程和准则;刚性指的是制度的硬度和强度;约束指的是行为的限制和强制。建立水资源刚性约束制度,本质上是以水资源、水生态、水环境承载力作为边界条件,遵循一定的通用性原则和强制性规范,对取水、供水、用水、排水行为或过程进行引导和约束。 当前我国水安全面临新老问题相互交织的严峻形势,水旱灾害老问题仍有待解决,水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题越来越突出、越来越紧迫。当前,总量有限的、供需紧缺的水资源要支撑经济社会持续高质量发展,要求水资源管理必须采取超常规力度和措施,坚决抑制不合理用水需求,规范用水秩序,深挖节水潜力,倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化,推动经济社会发展与水资源、水环境、水生态承载能力相适应,为新质生产力发展提供有力支撑和保障。 制度是发挥水资源管理刚性约束作用的重要载体和关键抓手。建立水资源刚性约束制度,要聚焦水资源管理面临的取水“松”、用水“紧”、节水“难”、排水“废”等突出问题和薄弱环节,统筹水资源、水生态、水环境、水灾害全过程治理,按照制度引领行为、制度规范行为、制度约束行为的原则,细化实化规范全社会用水行为的执行性制度、约束性制度、惩戒性制度。以刚性的制度规定和严格的制度执行,促进水资源节约集约利用规范化、常态化、长效化。 水资源是支撑生产力发展的基础性要素,与生产关系相互作用,相互影响。建立水资源刚性约束制度,就是要通过不断调整和优化与水资源条件不相适应的生产力布局,形成生产、生活与生态用水协调共生的生产关系。当前,我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的跨越关口,大力推动水资源管理决策变革、计划变革、组织变革、执行变革、控制变革,扎紧扎牢水资源管理制度的“钢篱笆”,促进水资源利用效率、效益实现新的跃迁,为新质生产力的培育和发展提供保障。
Part Ⅲ 建立水资源刚性约束制度的几点考虑 夏汛冬枯、北缺南丰,水资源时空分布极不均衡的基本水情,决定了我国不同地区水资源管理面临的问题千差万别、存在的短板高低不齐,破解难题、补强短板需要采取的方法措施必然繁简不一,不能“一刀切”。建立水资源刚性约束制度,要循因施策设计制度的功能和内容,因地制宜调整约束的程度和强度。 我国南北方水资源分布极不均衡,总体趋势是由东南沿海向西北内陆递减。根据《2022年中国水资源公报》[ 全国10个水资源一级区中,北方6区指松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区,南方4区指长江区(含太湖流域)、东南诸河区、珠江区、西南诸河区。],2022年南方4区降水量为1145.8 mm,北方6区为340.6 mm,南北方地区相差超过800 mm。从水资源总量来看,南方4区水资源总量占全国的78%,北方6区仅占全国的22%,水资源禀赋条件南北差异明显,水资源供需矛盾的普遍性、紧迫性都差距各异。建立水资源刚性约束制度,要充分考虑水资源自然禀赋条件,按照“承担共同但有区别的责任”原则,分区/省设定用水总量约束程度、用水效率约束强度等指标。 2022年,全国31个省(自治区、直辖市)人均GDP排名前五的地区为北京、上海、江苏、福建、天津,万元GDP用水量较低的地区分别为北京、天津、浙江、重庆、上海,基本反映了经济社会发展水平越快,用水效率明显更高。不同地区经济社会发展水平的高低,决定了破解水资源供需矛盾的经济基础和能力,与用水效率和效益提升的难易程度密切相关,直接决定了水资源刚性约束的初始水平和空间上限,水资源管理约束的内容、程度和强度也应有所差异。 取水、供水、用水、排水是经济社会用水的基本环节,也是水资源社会循环的利用过程。取水难易程度、供水保障程度、用水节约程度,排水利用程度四个环节/过程密切关联、相互影响。贯彻落实将水资源作为最大的刚性约束,“有多少汤泡多少馍”,建立水资源管理刚性制度,不能孤立、机械地约束取供用排等单一用水环节/过程,必须坚持取供用排全过程关联调控、全环节利用约束,既要持续推进取水、供水等供给侧能力的提升,也要有效遏制用水需求侧任性地扩张,还要大力推动排水循环端资源的利用。 水是生命之源,万物之基。土地资源、农业资源、矿产资源、森林资源等自然资源的保护、开发和利用,都离不开水资源的要素保障。建立水资源刚性约束制度,要充分考虑水资源刚性约束制度的外部溢出效应,与自然资源、农业农村、住建等部门负责的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界等刚性约束相互协调。水资源刚性约束制度设计上要彼此衔接,制度内容上不相抵触,制度实施中避免冲突,发挥不同行业刚性约束的集成作用,形成水资源保护利用的整体合力。 Part Ⅳ 建立水资源刚性约束制度的有关建议 在新发展阶段,我国面临着全球气候变化带来的严峻复杂的安全挑战,我们要立足国情水情,树牢底线思维,增强风险意识,聚焦取水、供水、用水、排水全过程,以落实节水优先、提升用水效率为关键目标,加快建立水资源刚性约束制度,把水资源承载力作为刚性约束上限,把水安全风险防控作为守护底线。 按照党的十九届五中全会明确要求建立水资源刚性约束制度的相关部署,系统总结最严格水资源管理制度实施以来取得的成效经验、存在的不足和问题,结合新时代治水矛盾的深刻变化和新时期治水思路的内在要求,坚持共同但有区别的约束原则,强化平等约束,促进自我约束,加快制定建立水资源刚性约束制度的指导意见,明确制度约束的方向、标准和要求等指导性内容,做好刚性约束制度体系的顶层设计。 针对当前取水许可管理重前置审批、轻过程监管、用水合理性分析难等问题,进一步深化水资源管理“放管服”改革,探索开展取水许可管理审批告知承诺制,进一步简化审批流程,通过精简材料、合并环节、流程再造;创新开展取水管理后评估工作,并将取水管理年度后评估报告作为取水许可量指标优化调整、用水效率监控管理的重要依据,加强对用水户实际取用水全过程的监管,促进科学合理用水。 随着经济社会的快速发展,水资源供需矛盾日益加剧, 以满足用水需求为目标的传统供水管理模式,已经不适应落实水资源刚性约束的管理形势和要求。从宏观管理层面看,将受水区域用水效率是否达到一定的先进标准/水平,作为引调水工程规划建设的前置条件和调出区生态补偿的测算依据;从微观管理层面看,将供水管网漏损率、供水管网分区计量、在线监测率等影响供水效率的相关指标,作为计划用水指标核定、取水许可延续审批重要的考量因素。 提升用水效率是落实水资源刚性约束的必由之路。落实好用水过程的刚性约束,是开展取供用排全过程节水的关键环节。按照“少用就可少取、也能少供、更是少排”的思路,在行政管理层面,突出做好计划用水管理,对超计划、超定额的工业和服务业用水户,探索开展用水审计,评价用水的合规性、制度的完整性及主要用水工艺的先进性。在市场改革层面,持续深入推进水价改革,充分发挥价格因素在水资源配置、水需求调节等方面的正向作用。 当前,农村生活排水处理与城镇排水及污水处理成效相比明显滞后,刚性约束存在不少漏洞和缺陷,是取供用排管理环节中城乡差距最突出的短板。大力推进城乡供水一体化建设过程中,在有条件的地区提前谋划农村生活污水排放收集管网基础设施建设,探索城乡水资源供排一体化、同步化建设试点,与城乡供水一体化管理要求看齐,力争实现城乡排水“同网收纳”“同质监管”;加快建立农村生活污水处理收费机制,力争实现城乡排水“同价机制”“同标服务”。